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Analyse de la nouvelle loi de 1998 au regard de la réalité
foncière et de la crise socio-politique en Côte
d’Ivoire
Texte paru dans : Bulletin de liaison du
LAJP, n°26, sept. 2001, pp. 130-143.
Située sur la côte ouest du continent africain,
la Côte d’Ivoire s’étend sur une superficie
de 322 462 km². Peuplé de près de 17 millions
d’habitants, le pays connaît actuellement un taux
d’urbanisation d’environ 45%. Ses principales
villes sont Abidjan (plus de 3 millions d’habitants),
Bouaké (800.000), Yamoussoukro, capitale politique
(environ 250.000 habitants).
Pour son histoire, la Côte d’Ivoire est une ancienne
colonie française qui acquiert son indépendance
le 7 août 1960. Elle se particularise dans tout
l’ouest africain par sa croissance économique
et sa situation politique stable, du moins jusqu’en 1999.
Le putsch militaire du 24 décembre qui fait tomber
le président en exercice, Henri Konan Bédié,
et le soulèvement populaire du 22 octobre qui chasse
le général Guéi Robert du pouvoir, se
présentent comme l’explosion d’une crise
latente depuis l’ère Houphouët Boigny, «
père de la nation ».
Politiquement, le pays est en proie à des tensions
ethniques, religieuses, et à une poussée de
nationalisme. Le gouvernement actuel doit œuvrer le plus
habilement possible, s’il ne veut pas, à l’instar
de ses prédécesseurs, être expulsé
du pouvoir. Cependant, peu à peu, il recouvre la confiance
de la communauté internationale et envisage avec
optimisme la reprise des coopérations économiques.
Mais cette reprise des coopérations économiques,
vitale pour le devenir immédiat de la Côte d’Ivoire,
reste soumise à la mise en observation du pays
par la communauté internationale.
Économiquement donc, la Côte d’Ivoire est
au plus mal, car les bouleversements plutôt sanglants
qu’elle a connus ces derniers mois ont fait reculer les
investisseurs. Par ailleurs, l’agriculture qui est sa
principale source de revenus doit depuis quelques années
affronter divers périls, dont l’un des plus importants
est la gestion du foncier rural. La loi n° 98-750 du 23
décembre 1998 relative au domaine foncier rural,
semble vouloir apporter une solution ou du moins un début
de solution au problème foncier en Côte
d’Ivoire. Cependant, elle intervient dans une situation
de crise foncière particulière, dans laquelle
les sensibilités sont exacerbées par la crise
économique et par le jeu politique nationaliste.
Nous nous proposons d’analyser la situation foncière
en Côte d’Ivoire, en mesurant l’adéquation
de la loi de 1998, au regard des pratiques foncières
d’une part et des implications politiques d’autres
part.
I - La question de l’adéquation de la loi
de 1998 sur le domaine foncier rural
La loi de 1998 se particularise à la fois par une
conscience des erreurs passées et un souci d’équité,
mais aussi par la confusion de certaines dispositions. Ses
effets, des plus aléatoires ne garantissent pas la
résolution du problème foncier que traverse
la Côte d’Ivoire depuis son indépendance.
A - L’état du foncier rural en Côte
d’Ivoire, de la colonisation à nos jours
Au lendemain des indépendances, le législateur
ivoirien s’est contenté de reconduire le droit
colonial en matière de foncier. Puis dans une loi du
20 mars 1963 portant code domanial, il adopte une attitude
très sévère à l’égard
des droits coutumiers. Il décide en effet que «
la terre appartient à celui qui la met en valeur, à
l’exception de tout autre détenteur de droits
coutumiers ». Mais le défrichage acharné
et anarchique provoqué par cette loi, ainsi que les
manifestations de colère des chefs coutumiers entraîna
sa non-promulgation alors qu’elle avait été
votée à l’unanimité, moins une voix.
Le président Houphouët Boigny proposa ensuite
un projet de loi selon lequel l’État deviendrait
propriétaire des terres non immatriculées, qu’elles
soient ou non mises en valeur, et l’abolition de tous
les droits coutumiers sans aucune indemnité. Il espérait
opérer ainsi une mise en valeur rationnelle de l’espace
territorial et provoquer en même temps chez les villageois,
la nécessité d’adhérer à
l’organisation administrative. Mais ce projet de loi
ne fut jamais voté, et il n’eut aucune suite.
De sorte que les seuls fondements juridiques de l’abolition
formelle des droits fonciers en Côte d’Ivoire,
sont le décret colonial du 15 Novembre 1935 qui frappe
les terres coutumières d’une expropriation
administrative dans un intérêt économique,
et divers arrêtés, décrets et circulaires
ministérielles dans lesquels les droits de l’État
sont réaffirmés, reconnaissant aux prétendants
de droits coutumiers un simple droit d’usage non
cessible. Le droit écrit, par opposition à la
coutume, devient donc le seul habilité à régir
toute forme de transaction et de cession foncière.
Cependant, peu adapté à la réalité
rurale, il doit faire place sur le terrain aux coutumes et
aux solutions fonctionnelles de survie.
Les droits traditionnels, préexistant au droit écrit,
survécurent d’abord à la colonisation,
puis à l’indépendance, et continuèrent
d’être appliqués dans les zones rurales,
non pas comme l’État l’avait prévu
dans ces textes, mais plutôt aménagés
par les acteurs locaux, en fonction de l’évolution
de leurs besoins sociaux. Ainsi la procédure d’immatriculation,
coûteuse et complexe, est très vite oubliée,
pour peu que le villageois y songe, pour céder la place,
à la caution gratuite et facile de tout le village,
témoin réel des droits ancestraux sur la terre.
De même, les actes notariés de vente ou de concession
de la terre en zone rurale sont presque inexistants, remplacés
systématiquement par des contrats sous seings
privés. Ce sont ainsi 98% des droits actuels, avant
l’application de la nouvelle loi, qui résultent
de ces pratiques locales (Chauveau, 2000). L’État
lui-même, à travers l’attitude plus que
conciliante de ses administrateurs, paraît apporter
une certaine caution à ces pratiques peu sécurisantes
et bien dangereuses pour l’équilibre social du
pays. Les nombreux conflits nés de la mosaïque
de logiques, de droits et d’intérêts à
l’œuvre sur le champ foncier, ont pourtant fini
par interpeller les législateurs ivoiriens, puisqu’ils
ont décidé de renouveler la loi foncière.
La loi du 23 décembre 1998 tente à travers
certaines dispositions de parvenir à un régime
unique de propriété privée, en conciliant
les pratiques locales d’appropriation avec le régime
administratif d’immatriculation. Nous nous permettons
de citer quelques dispositions clés de la loi.
Article premier : Le domaine foncier rural est constitué
par l’ensemble des terres mises en valeur ou non et quelle
que soit la nature de la mise en valeur. Il constitue un patrimoine
national auquel toute personne physique ou morale peut accéder.
Toutefois, seuls l’État, les collectivités
publiques et les personnes physiques ivoiriennes sont admises
à en être propriétaires.
Article 4 : La propriété d’une terre du
domaine foncier rural est établie à partir
de l’immatriculation de cette terre au registre foncier
ouvert à cet effet par l’administration et en
ce qui concerne les terres du domaine coutumier par le certificat
foncier. Le détenteur du certificat foncier doit
requérir l’immatriculation de la terre correspondante
dans un délai de trois ans à compter de la date
d’acquisition du certificat foncier.
Article 7 : Les droits coutumiers sont constatés
au terme d’une enquête officielle réalisée
par les autorités administratives ou leurs délégués
et les conseils des villages concernés soit en
exécution d’un programme d’intervention,
soit à la demande des personnes intéressées.
Un décret pris en conseil des ministres détermine
les modalités de l’enquête.
Article 8 : Le constat d’existence continue et paisible
de droits coutumiers donne lieu à délivrance
par l’autorité administrative d’un certificat
foncier collectif ou individuel permettant d’ouvrir
la procédure d’immatriculation aux clauses et
conditions fixées par décret.
Article 10 : Les groupements prévus ci-dessus
[pour l’obtention des certificats fonciers collectifs]
sont représentés par un gestionnaire désigné
par les membres et dont l’identité est mentionnée
par le certificat foncier. […]
Article 13 : Sauf à l’autorité administrative
en charge de la gestion du domaine foncier rural d’en
décider autrement, l’immatriculation prévue
à l’article 12 (sur demande et aux frais du concessionnaire,
à défaut de contestation d’un propriétaire
coutumier), est faite au nom de l’État. Les terres
ainsi nouvellement immatriculées au nom de l’État
sont louées ou vendues à l’ancien concessionnaire.
Article 18 : La mise en valeur d’une terre du domaine
foncier rural résulte de la réalisation soit
d’une opération de développement agricole
soit de toute autre opération réalisée
en préservant l’environnement et conformément
à la législation et à la réglementation
en vigueur […].
Article 26 : Les droits de propriété de terres
du domaine foncier rural acquis antérieurement
à la présente loi par des personnes physiques
ou morales ne remplissant pas les conditions d’accès
à la propriété fixée par l’article
1 sont maintenus à titre personnel.
Les héritiers de ces propriétaires qui ne rempliraient
pas les conditions d’accès à la propriété
fixée par l’article 1 disposent d’un délai
de trois ans pour céder les terres […] ou déclarer
à l’autorité administrative, le retour
de ces terres au domaine de l’État sous réserve
d’en obtenir la location sous forme de bail emphytéotique
cessible. […].
La loi propose donc à travers ces dispositions,
une démarche de passage à la propriété
privée légale et individuelle, fondée
sur une reconnaissance transitoire préalable des droits
coutumiers. Mais cette loi, bien que paraissant de bonne
foi, souffre néanmoins de certaines insuffisances.
B - Les points positifs de la loi : conscience des erreurs
passées et souci d’équité
Le législateur tente à travers cette nouvelle
loi de simplifier les procédures d’immatriculation
tout en essayant par ailleurs d’instaurer une véritable
équité entre l’autochtone propriétaire
et l’allochtone locataire.
1 - Une tentative de simplification des procédures
par rapport à l’ancienne loi
Les articles 7 et 8 de la loi sur le domaine foncier rural
prévoient l’institution des certificats fonciers
délivrés après enquête officielle
réalisée par les autorités administratives
et les conseils des villages concernés soit à
la demande des personnes intéressées, soit en
exécution d’un programme d’intervention.
Ces certificats fonciers collectifs ou individuels permettent
d’ouvrir la procédure d’immatriculation,
qui est la reconnaissance légale définitive
des droits individualisés.
Cette procédure, bien plus accessible au paysan, que
ne l’était celle de l’ancienne loi, dépend
de la détermination de l’État à
franchir réellement les barrières de l’ignorance
et les difficultés matérielles des populations
rurales. En effet, si cette loi en appelle au volontariat
des sujets qui doivent prendre l’initiative de la procédure
de reconnaissance légale de leurs droits, elle précise
en outre que ces certificats peuvent être établis
en exécution d’un programme d’intervention.
Ainsi donc, l’État compte mettre en place un dispositif
de généralisation du certificat foncier.
Mieux, l’exigence d’une enquête systématique,
menée auprès de la communauté villageoise,
garantit la légitimité des droits reconnus,
empêchant ainsi que seules les personnes informées
ou disposant de relations dans l’administration, aient
droit légalement à la terre. En somme, si ces
programmes d’interventions comptent couvrir la Côte
d’Ivoire entière, il y a de fortes chances que
tous les propriétaires coutumiers soient munis dans
quelques années d’un certificat foncier, conformément
aux prévisions législatives. Car, il est
certain que deux des principales raisons de l’inefficacité
de l’ancienne loi ont été d’une part
l’ignorance même de ces lois par les populations
rurales et d’autre part la complexité des procédures
obligeant les paysans à faire des voyages coûteux
et épuisants. En réalité, les délais
que se donne l’État l’obligent à mettre
en œuvre d’énormes moyens, s’il ne veut
pas aboutir à un résultat négatif. En
effet, si le certificat foncier et partant, l’immatriculation,
ne réussissent pas à couvrir tout le territoire
national, l’État se retrouvera propriétaire
des terres restantes, dépossédant ainsi les
propriétaires coutumiers, et réinstallant de
ce fait les problèmes fonciers initiaux.
2 - La prise en compte du malaise social et le souci d’équité
en matière foncière
Le législateur ivoirien semble s’être enfin
rendu compte des problèmes fonciers en Côte d’Ivoire.
Mieux, il montre à travers sa nouvelle loi qu’il
a conscience de l’inadaptation de ses anciennes lois
et de la nécessité de tenir compte des pratiques
locales. Aussi, procède-t-il à la reconnaissance
des droits coutumiers collectifs et individuels, dans l’article
4 de la loi de 1998.
La loi fait en effet de la coutume autochtone, une source
réelle du droit, celle qui fonde en premier lieu, les
droits sur la terre, avant que ceux-ci soient consacrés
par le certificat foncier puis par l’immatriculation.
Elle dispose aussi dans son article premier que l’État,
les personnes physiques ivoiriennes et les collectivités
territoriales, sont les seules personnes en droit d’être
propriétaires de la terre. Il paraît évident
que le législateur essaie à travers cette série
d’articles, d’apaiser les autochtones ruraux qui
réclament à force cris la terre de leurs ancêtres,
cédée volontairement ou sur instigation
de l’État, aux agriculteurs étrangers.
Mais cette loi, si elle peut être rassurante pour les
autochtones, ne va pas sans choquer les agriculteurs étrangers
qui se voient refuser le droit de propriété
sur la terre, leur principal outil de travail. Le législateur
essaie donc de sécuriser les droits de ces agriculteurs
immigrés en facilitant l’accès des non-ivoiriens
à un bail emphytéotique accordé
soit par l’État sur son domaine foncier rural,
soit par les propriétaires autochtones. Il permet en
effet au concessionnaire non-ivoirien de saisir l’administration
à propos d’une terre sans propriétaire
coutumier afin d’en obtenir la location sous forme de
bail emphytéotique, après immatriculation
préalable de cette terre au nom de l’État.
Cependant l’immatriculation au nom de l’État
reste au frais du concessionnaire qui devra en plus payer
un loyer. Il est certain que le législateur, à
travers ces différentes dispositions, essaie de rattraper
les erreurs qu’il a commises par le passé en négligeant
les coutumes et tente de se raccrocher désormais
à des valeurs traditionnelles qui sont peut-être
dépassées. Il émet des dispositions dont
l’imprécision les rend parfois confuses, avec
un effet des plus aléatoires.
C - Les éléments confus et les effets aléatoires
de la loi
Le législateur de 1998 réhabilite la coutume,
mais cette réhabilitation intervenant après
plus de quarante ans d’interdiction, ainsi que les diverses
imprécisions et omissions de la loi confèrent
à celle-ci des effets des plus aléatoires.
1 - La reconnaissance officielle tardive de la coutume
en tant que source officielle du droit
La loi fait une volte-face remarquable en reconnaissant
désormais la propriété coutumière
collective. Comme nous l’avons précisé
précédemment, cela révèle la prise
de conscience du législateur face à l’erreur
qu’il a commise de renier d’un bloc la coutume,
au sortir des indépendances. Mais cette tentative de
réparer les erreurs commises, ne doit pas faire oublier
au législateur que plus de quarante années
se sont écoulées depuis les indépendances
et que les mentalités ont aussi évolué.
En effet, pour décider de l’officialisation de
certaines coutumes, il faut veiller à ce que les conditions
initialement nécessaires à leur application
soient réunies. En d’autres termes, pour qu’une
coutume reproduise fidèlement les effets qu’on
lui a connus à une certaine époque, il faudrait
que la situation sociale et la logique fondant cette coutume
existent toujours, au moment où on la reconduit. En
l’espèce, la reconnaissance actuelle de la propriété
coutumière collective suivie de l’immatriculation
en terme de propriété individuelle, doit
tenir compte de certains changements intervenus dans la vie
des ruraux, comme les nouveaux besoins socio-économiques
et le déplacement des populations.
En ce qui concerne, les nouveaux besoins socio-économiques,
il faut savoir que les soucis financiers, les nécessités
scolaires et médicales en termes monétaires,
sont autant d’éléments qui n’existaient
pas à l’époque du règne de la coutume.
Le chef de famille ne pouvait pas vendre la terre parce qu’elle
était sacrée et parce qu’il n’en éprouvait
pas le besoin. Il ne pouvait pas la vendre parce qu’il
se serait discrédité aux yeux de sa famille
et de toute la communauté villageoise, coupable d’avoir
vendu ce qui ne lui appartenait pas. Aujourd’hui, la
notion de propriété individuelle s’impose
de plus en plus, et les logiques d’honneur familial et
de poids communautaire s’effritent progressivement. Comment
être sûr alors, que le chef de famille, lors
de la procédure d’immatriculation, redistribuera
de façon égalitaire la terre familiale, alors
qu’il pourrait se constituer un patrimoine financier
en s’accordant des parts énormes. Il pourrait
tout simplement légitimer cette action par sa
qualité de chef de famille, comme il pourrait aussi
bien légitimer coutumièrement le refus d’accorder
des terres aux femmes de son lignage. Bref, rien ne pourra
empêcher les catégories sociales les plus
influentes du village de s’approprier la majorité
des terres, au détriment des faibles et des absents.
Les absents sont bien entendus les grands perdants, car une
fois l’immatriculation des terres faite, la loi ne prévoit
pas de recours pour les absents, ni les situations de superpositions
de droits et d’usages multiples sur une même parcelle.
Or, avec les indépendances, l’exode rural, notamment
celui des jeunes vers les grandes villes, s’est accru.
Ceux-ci ont donc très peu de chance d’obtenir
des terres dans leur région d’origine, vu
qu’ils n’y résident pas et qu’ils n’ont
aucune chance d’être mis au courant, à moins
d’avoir des relations dans l’administration concernée
ou de se rendre très régulièrement au
village. En fait, le problème de ces jeunes ne se poserait
pas, si l’on ne prévoyait pas pour les années
à venir, ce que l’on constate déjà
un peu aujourd’hui, c’est à dire, la
saturation des grandes villes notamment Abidjan et le désir
des personnes sans situation de tenter leur chance en zone
rurale.
Pour finir, en faisant de la coutume, la principale
source des droits fonciers en zone rurale, la loi nie tout
droit aux descendants d’immigrés, allochtones
ou non, que la coutume, dans sa fidélité
aux droits ancestraux sur la terre, considère toujours
comme étrangers. Ceux-ci dont les parents et même
les grands-parents sont peut-être nés dans le
village, restent dans la logique coutumière, des «
invités » de la communauté originelle,
sans droit réel sur la terre. L’enquête
menée auprès de cette dernière par l’administration,
en se fondant sur la coutume, ne pourra donc que leur être
préjudiciable, alors que l’ancienne loi leur permettait
d’espérer la propriété définitive
des terres qu’ils cultivaient. En somme, la loi après
avoir fait passer les coutumes dans l’illégalité,
et avoir contribué à leur survivance puis à
leur dénaturation, par son inadaptation et son silence
coupable face aux changements socio-économiques, espère
en les légalisant, obtenir un résultat positif.
Mais cela n’est pas simple, et le législateur
risque de plonger le citoyen dans une grande confusion. La
coutume est-elle légale ou pas ? Faut-il croire en
la loi ou pas ? Et d’ailleurs qu’est ce que la vraie
coutume, comment la différencier des pratiques fonctionnelles
de survie qui se sont imposées au fil des années.
Bref, les sociétés rurales ont évolué
et les mentalités avec, notamment dans le sud de la
Côte d’Ivoire, principal espace agricole.
Officialiser la propriété collective coutumière
en vue de l’immatriculation individuelle peut provoquer
de nombreux abus, d’autant plus que la loi se caractérise
par son absence de précision.
2 - Les diverses imprécisions de la loi
Le législateur ivoirien ne se prononce pas véritablement,
quant aux effets rétroactifs de la loi de 1998. Or,
cette loi aura manifestement un immense effet rétroactif,
puisqu’elle touche à la nature même des
différents acteurs fonciers. Effectivement, elle
fait de l’État, des collectivités territoriales
et des personnes physiques ivoiriennes, les seuls en mesure
d’être propriétaires de terre dans un but
agricole. Il est vrai qu’elle précise en son chapitre
26 que les droits de propriété acquis antérieurement
à la nouvelle loi et ne remplissant pas les conditions
d’accès de celle-ci, sont maintenus à titre
personnel et ne peuvent être cessibles qu’à
la condition que les destinataires remplissent eux, les
conditions d’accès. Mais cette disposition, si
elle se veut équitable, ne touche qu’une infime
partie du problème de l’étranger propriétaire.
Comme on l’a vu, la plupart des contrats sur les terres
rurales sont des contrats sous seing privé, et donc
illégaux au regard de la loi. La majorité des
propriétaires terriens étrangers le sont donc
de façon illégale, bien que cette illégalité
ait été jusque là tolérée
par l’administration. La question aujourd’hui est
de savoir si ces contrats seront acceptés comme conférant
un « droit de propriété » par la
nouvelle loi. Autrement, il est certain que toutes les modalités
locales de prêts, de ventes, de locations et autres
transactions sous suivi administratif qui ont eu lieu depuis
les indépendances seront remises en cause, au risque
d’aggraver plus encore les conflits fonciers.
Par ailleurs, en faisant de l’État, du citoyen
ivoirien et des collectivités territoriales les seules
personnes susceptibles d’être propriétaires
de terrains agricoles, la loi oblige les héritiers
présumés d’un propriétaire étranger
(d’avant la nouvelle loi), à demander la nationalité
ivoirienne avant de toucher l’héritage, sachant
que la Côte d’Ivoire applique un droit du sang
et non un droit du sol, et que l’héritier peut
se voir refuser la nationalité ivoirienne. L’héritier
étranger et le « propriétaire illégal
» de terres agricoles devront donc, avec cette
nouvelle loi perdre leurs anciens « droits » et
céder la terre à l’État (ou au propriétaire
coutumier, en l’absence de conflit), sous réserve
d’en obtenir la location sous forme de bail emphytéotique.
Face à ce qui est pourtant une injustice flagrante,
la loi ne précise pas si elle mettra en œuvre
des indemnités compensatoires du travail et du
capital fournis sur les terres par les anciens « propriétaires
illégaux ».
Par contre, devant la nécessité de mettre en
valeur les terres agricoles, ou du moins d’en tirer des
revenus, la loi prévoit la possibilité pour
les propriétaires de mettre en location tout ou partie
de leurs terres. Cependant, si elle précise en son
article 23 que les bases d’estimation des loyers des
terres du domaine foncier rural de l’État sont
fixées par la loi de finance, elle se contente d’envisager,
pour ce qui concerne les loyers des terres rurales des personnes
privées, des contrats de location accordés à
l’occupant « de bonne foi », par le propriétaire
privé. En réalité, cette absence de précision
est tout à fait compréhensible dans la mesure
où la valeur des terres diffère d’un endroit
à un autre, et qu’un contrat entre particuliers
demande une certaine liberté des parties. Mais, il
est probable que les propriétaires privés tiendront
compte des loyers de l’État qui est leur principal
concurrent. Il appartiendra donc à celui-ci de fixer
un loyer non point hors de prix pour l’individu qui veut
exploiter la terre, mais assez correct pour le villageois
dont c’est parfois le seul bien.
L’État est en effet le concurrent direct des
propriétaires privés des terres rurales. D’ailleurs,
à supposer que le nouveau système d’immatriculation
n’arrive pas à s’imposer dans les zones rurales,
c’est l’État qui deviendrait propriétaire
des terres rurales. Se pose dès lors, la question du
degré de rigidité de la loi, face à la
nécessité de parvenir à l’objectif
final, c’est-à-dire un régime unique de
propriété privée, officielle et individuelle.
La loi fixe en effet des délais assez stricts qui peuvent
se révéler complètement irréalistes,
si toutes les démarches doivent être faites par
les propriétaires coutumiers ; car, quarante années
n’ont pas suffi à la dernière loi pour
convaincre les villageois de la nécessité des
efforts à fournir pour l’appliquer.
Par contre, si comme certaines dispositions le laissent envisager,
l’État décide cette fois de faire les démarches
nécessaires vers les villageois afin de leur rendre
l’accès à l’immatriculation facile
et très peu coûteux, ce délai, bien que
très court n’est pas impossible à
respecter. Il est vrai que le travail est énorme. L’administration
doit identifier l’ensemble des parcelles du pays et les
doter d’un certificat foncier, publié au journal
officiel, puis entreprendre le passage à l’immatriculation,
tout cela dans un délai de 10 ans pour le certificat
foncier et 3 ans pour passer du certificat à l’immatriculation.
Mais la question des délais se pose surtout parce que
la Côte d’Ivoire traverse une période économique
très difficile. À supposer qu’elle réussisse
à disposer de tout le matériel informatique
nécessaire et qu’elle parvienne à employer
un personnel efficace, en nombre suffisant et en mesure de
se rendre directement sur place, les délais fixés
pourraient très bien être respectés. Autrement,
l’administration agira comme elle l’a toujours fait
jusqu’à présent, c’est-à-dire
qu’elle reculera de plus en plus les délais, fermera
les yeux sur les pratiques fonctionnelles, favorisant
par la même occasion, la coexistence de plusieurs ordres.
Bref, le foncier reviendra à sa case départ.
Cependant, il ne faut pas croire pour autant que l’application
stricte des délais actuels est la solution car s’ils
ne sont pas adaptés, la majorité des terres
reviendront à l’État, spoliant ainsi les
propriétaires coutumiers de leurs droits.
Mais c’est peut être la rigidité même
des lois et la peur des conséquences d’un échec
qui obligeront l’État soit à revoir officiellement
les délais qu’il s’est fixé, soit
à concentrer un maximum d’efforts afin que le
respect des échéances s’accompagne du succès
effectif de la loi. L’État devra par ailleurs
envisager le foncier autrement que dans sa seule dimension
agricole.
3 - Les omissions de l’État
La loi ne fait nullement cas des autres éléments
du patrimoine foncier que sont les terres pour l’habitation
et les terres et ressources naturelles pour exploitation autres
qu’agricoles. Il n’y a pas de raison en effet que
les exploitations minières ne soient pas elles aussi
prises en considération. Par ailleurs, la question
de l’habitation est très importante dans la mesure
où dans certaines zones de la Côte d’Ivoire,
des villages entiers de migrants se sont constitués
sur des terres anciennement cédées par les propriétaires
coutumiers autochtones. Et l’expérience a montré
que lors des affrontements entre autochtones et immigrés,
soldés en général par la victoire des
autochtones certainement plus nombreux, il est demandé
aux immigrés de quitter non seulement leurs plantations,
mais aussi leurs maisons et la région entière.
La loi doit donc absolument régir la situation des
habitations. Ou plutôt, elle doit être plus explicite,
car si elle inclut de façon tacite les terrains habitables
dans le domaine foncier rural (voir article premier), en revanche,
elle ne se prononce pas sur le devenir des habitations rurales
des non Ivoiriens. Doivent-ils les remettre à
l’État ou à l’autochtone détenteur
coutumier du terrain ? Percevront-ils une indemnité
pour les murs ? Pourquoi n’auront-ils pas droit à
posséder une maison quand les étrangers des
zones urbaines en ont le droit ? Peuvent-ils acheter une maison
sans acheter la terre sur laquelle elle est construite ? Voici
autant de questions que le législateur devrait traiter
sur les terrains habitables.
Il est assez étonnant d’ailleurs que la loi ne
fasse pas mention du Plan Foncier Rural, alors que celui-ci
est justement censé se préoccuper de questions
comme l’immatriculation des parcelles du pays, les droits
de propriété et d’occupation des terrains
bâtis d’habitation en milieu rural. Il semble que
le législateur de 1998 choisisse une démarche
indépendante de celle prévue par le P.F.R. Il
devrait pourtant s’en préoccuper, comme il
devrait aussi se soucier des interférences de la nouvelle
loi avec d’autres dispositions juridiques, telles que
le code de nationalité et les règles de décentralisation.
Ces dernières sont d’autant plus concernées
par la nouvelle loi que ce sont elles qui régissent
l’érection de villages (d’autochtones ou
de migrants) en circonscription administrative, et que ce
sont elles qui décident des conditions et des
compétences des communautés rurales. Les compétences
de ces dernières-nées des collectivités
publiques locales ivoiriennes risquent en effet d’entrer
en concurrence avec celles de l’État, si le législateur
ne se penche pas minutieusement sur la question. Toutes ces
omissions et imprécisions promettent à la loi
de 1998 des effets aléatoires.
4 - Le caractère aléatoire des effets de
la loi
Les effets de la loi sont fonction des contextes sociaux,
du facteur comportemental des acteurs privés et de
l’aptitude de l’État à régir
chaque situation. Il suffit en effet que face au vide du «
volontariat », et aux imprécisions de la loi,
les acteurs fonciers ne réagissent pas comme l’État
l’avait prévu, pour que les conséquences
de celle-ci soient dramatiques. De même, si la Côte
d’Ivoire connaît dans les prochaines années
les crises économiques et identitaires qu’elle
vit depuis quelque temps, l’État aura du mal à
concilier droits coutumiers et sécurisation des droits
des étrangers, en tout cas certainement pas dans les
délais qu’il s’est fixé. Et pour finir,
il faut croire que l’État se rend compte de la
tâche énorme qu’il s’est assigné
dans un délai relativement court et qu’il possède
des moyens efficaces de la mettre en œuvre. Pour résumer,
il est très difficile en l’état actuel
de la Côte d’Ivoire de prévoir avec une
très forte probabilité, les effets de la
loi de 1998. Pour Jean-Pierre Chauveau, cinq scénarios
sont imaginables, mais nous nous permettons de n’en citer
que deux, le scénario idéal qui serait
propice au plan administratif, et le scénario conflictuel
généralisé non contrôlé
par l’administration, qui lui semble le plus probable
à envisager.
Dans le premier cas, c’est-à-dire celui du scénario
idéal :
- « Tuteurs »[76] et étrangers tombent
d’accord pour reconnaître la prééminence
du droit d’autochtonie sans méconnaître
la réalité de la transaction antérieure.
- L’accord consensuel se fait sur la base des situations
prévues par la loi, notamment en matière de
droit à location.
- L’administration n’a donc pas à intervenir
pour faire prévaloir un code de bonne conduite ou pour
sanctionner par l’immatriculation en son nom les situations
de conflit.
Ses résultats seront les suivants :
- L’immatriculation par l’État est minimisée
(terres acquises antérieurement par les non ivoiriens
dont les droits d’occupation sont reconnus par les tuteurs
; terres reconnues sans maître).
- Les droits des occupants non-autochtones ivoiriens acquis
par transaction sont reconnus, ils accèdent au
certificat foncier puis à la propriété.
- Les occupants non ivoiriens sont assurés d’un
droit de location ou de la possibilité d’en négocier
un.
Selon Jean-Pierre Chauveau, ce scénario idéal
pour les plans de l’administration, est très peu
probable, hormis des situations locales exceptionnelles
de consensus entre autochtones et migrants, ou de zones où
les droits d’autochtonie sont faiblement revendiqués.
Car, sommes nous tentée d’ajouter, avec l’exacerbation
du problème ethnique et nationaliste, c’est la
cohabitation même entre autochtones et migrants qui
pose problème. Chauveau envisage un autre scénario
qui lui semble plus probable.
Scénario conflictuel généralisé
non contrôlé par l’administration
- Les droits de « tutorat » et de cession sont
réciproquement contestés.
- Les rapports entre autochtones et migrants sont fortement
conflictuels.
- L’administration laisse cours aux pratiques et rapports
de force locaux, soit par souci de non-intervention, soit
par manque de capacité institutionnelle.
- Les autochtones sont confortés par le « message
» du gouvernement et des politiciens locaux en
faveur du droit d’autochtonie pour imposer des conditions
drastiques aux non-autochtones.
Le résultat essentiel de ce scénario serait
la « retraditionnalisation » des sources du droit
foncier, dont la formalisation risque d’aboutir, dans
certains cas, à l’appropriation, par certains
membres des communautés autochtones, de vastes
domaines fonciers, au détriment tant des occupants
non-autochtones (surtout non-ivoiriens) que de certaines catégories
d’autochtones (jeunes, par exemple). Un autre risque
est la possibilité de connivence entre les instances
locales d’enquête et d’enregistrement foncier
et certaines personnalités ou notables influents.
Ce scénario est le plus probable selon Chauveau, surtout
dans les zones forestières d’agriculture de plantation
à forte colonisation agricole, à cause
du contexte socio-politique actuel. Nous dirions, nous aussi,
que ce scénario nous paraît le plus probable,
au regard de la situation actuelle de la Côte d’Ivoire.
Cependant, il n’en demeure pas moins que nous avons l’impression
que pour une fois depuis quarante ans, l’État
ivoirien semble ne pas vouloir rester en marge de la pratique
foncière. Et que le risque de corruption est peut-être
moins grand aujourd’hui qu’hier, justement à
cause de l’importance des enjeux fonciers et de l’intérêt
manifesté par les jeunes villageois, moins enclins
à se laisser dépouiller au nom d’un droit
d’aînesse ancestral.
Mais cela est certes bien léger devant la réalité
des tensions sociales. Bien qu’une lueur d’espoir
soit apparue avec la reprise par le gouvernement ivoirien
de certaines coopérations économiques,
celle-ci est loin de faire oublier la crise identitaire vécue
en Côte d’Ivoire et exacerbée par certains
hommes influents de Côte d’Ivoire et de pays voisins.
En somme, comme nous l’avons indiqué précédemment,
les effets de la loi dépendent non seulement de la
manière dont les différents types d’acteurs
y réagissent, mais aussi de la capacité de l’État
à régir la situation socio-politique et le contexte
d’« ivoirité ».
II - La question de l’« ivoirité »
et ses différents enjeux
L’« ivoirité » intervient en Côte
d’Ivoire d’abord en tant qu’instrument de combat
politique, mais s’infiltre très vite dans toutes
les couches sociales, pour finalement atteindre le domaine
foncier
A - Le jeu politique et la portée sociale
Les premières velléités nationalistes
apparaissent en 1958, alors que la Côte d‘Ivoire
était en passe de devenir indépendante. De moyenne
ampleur, elles se manifestent lors des affrontements entre
Ivoiriens, Dahoméens et Togolais. Ces affrontements
aboutirent au départ forcé de ces populations
étrangères de la Côte d’Ivoire.
Il faut dire par souci de précision historique, que
la technique du colon consistait à diviser les Africains
pour mieux régner. Certains peuples étaient
ainsi recrutés pour servir de soldats aux colons. D’autres,
par contre, étaient plus scolarisés et devenaient
les instituteurs, les administrateurs et autres lettrés,
tandis qu ’une troisième catégorie travaillait
à payer les différents impôts aux colons
et à entretenir les soldats et lettrés, de qui
d’ailleurs, elle pouvait subir impunément, des
exactions. Les Dahoméens, parmi les plus scolarisés
étaient souvent affectés dans les territoires
de la basse Côte d’Ivoire essentiellement
agricole, et promettaient d’y rester après les
indépendances prévues pour bientôt. La
rancune et la crainte d’un prolongement colonial soulevant
les populations ivoiriennes, celles-ci réclamèrent
et obtinrent le départ de milliers de Dahoméens
et Togolais.
Huit années plus tard, alors que la Côte d’Ivoire
d’Houphouët Boigny est réputée égoïste
et individualiste par opposition à l’idée
de panafricanisme du Ghana de N’krumah, le président
Houphouët tente d’instaurer la double nationalité
entre cinq pays africains, dont les ressortissants auront
les mêmes droits, les mêmes devoirs, seront éligibles
et électeurs et bénéficieront d’un
accès égal à la fonction publique.
Ce projet semble s’adresser à ceux qui accusent
la Côte d’Ivoire de s’opposer à l’unité
africaine, mais il fait surtout partie du plan de Félix
Houphouët Boigny qui a très vite compris que l’apport
humain est très important dans tout projet de développement.
Cependant, ce généreux projet (des pays concernés,
la Côte D’Ivoire est le plus riche et celui qui
accueille les émigrés des autres pays), n’aboutira
jamais. L’implication du Togo et surtout du Dahomey,
réservoirs traditionnels de cadres pose problème.
La classe intellectuelle ivoirienne est réfractaire
à ce projet qui signifie pour elle, perdre le monopole
du marché national du travail intellectuel. «
Or comme tous les groupes sociaux similaires de par le
monde, elle répugne à la compétition
» (Baulin, 1980 : 158). Le refus de ce projet fait pratiquement
l’unanimité au sein des différents groupes
sociaux ivoiriens et le président Houphouët admet
sa défaite, renonçant définitivement
au projet de double nationalité.
L’histoire, remontant maintenant à près
de quarante ans a vite été oubliée, pour
céder place à l’image de la Côte
d’Ivoire prospère et accueillante. Cette image
n’est d’ailleurs pas fausse puisque la Côte
d’Ivoire demeure le seul pays en Afrique à avoir
atteint un taux de près de 40% d’immigration.
Mais cette image si longtemps reconnue à ce pays et
à sa population est aujourd’hui en passe
d’être, elle aussi, oubliée pour faire place
à l’idée de peuple xénophobe, arrogant
et ingrat. Le retour en puissance de l’« ivoirité
» étant la cause de cette nouvelle image.
Henri Konan Bédié, président de la Côte
d’Ivoire, décide face à son principal adversaire
de l’après Houphoüet, l’ex Premier ministre,
Alassane Ouattara, d’utiliser l’argument nationaliste.
Mais le choix ne s’est pas fait par hasard, car des soupçons
émis par les journaux de l’opposition sur sa nationalité,
pesaient sur le Premier ministre depuis son arrivée
au gouvernement. Le président Bédié institue
donc un nouveau code électoral, insistant sur la nationalité
des ascendants et véhicule à travers ses discours
et ceux de ses hommes, le principe d’« ivoirité
». Sans le dire de façon très précise,
il laisse percevoir néanmoins le risque encouru par
les citoyens à se laisser gouverner par un étranger,
et en appelle aux Ivoiriens, qui avec près de 40% d’étrangers,
se doivent de réagir s’ils ne veulent pas devenir
bientôt minoritaires dans leur pays, et perdre tout
droit.
Bien que n’appréciant pas forcément son
président dont la mauvaise gestion n’est plus
à démontrer, la population en cette période
de sévère crise économique, se met de
plus en plus à imaginer une Côte d’Ivoire
dirigée par Alassane Ouattara dans laquelle les Burkinabés
seraient prospères au détriment des Ivoiriens.
Ainsi, avec ses discours maladroits, le gouvernement
Bédié arrive à créer un sentiment
partiel de xénophobie. Nous disons partiel, parce que
ce sentiment ne se manifeste qu’à l’égard
de certains peuples immigrés, censés supporter
d’office Alassane Ouattara comme les Burkinabés,
les Maliens, et aussi à l’égard de certaines
populations ivoiriennes, dont on pense qu’elles sont
devenues ses inconditionnelles en raison de la religion.
Il faut dire en effet que de son coté, Alassane Ouattara
s’est fait le martyr de la cause musulmane, alléguant
que si le gouvernement Bédié refusait sa candidature
aux présidentielles, c’était plus
qu’une question de nationalité, mais un problème
de religion. Les chrétiens du sud et de l’ouest
ne voulant pas d’un musulman nordiste pour président.
Bref, les frustrations sont nées, ceux qui avaient
le pouvoir en ont abusé, les gouvernements se
sont succédés et la situation a empiré.
De tentatives de coups d’État à tentatives
de sécession, la Côte d’Ivoire demeure
malgré tout, même si sa population reste divisée.
Des Akans et des Krous considérant les Malinké
et Senoufo comme des traîtres à la nation ivoirienne,
plus soucieux de la religion et de l’ancienne gloire
des empires Mandingues, que des unions présentes.
De leur coté, ces derniers se sentant trahis, par le
mépris affiché par leurs compatriotes et leur
silence face aux exactions qu’ils subissent de la
part des forces de l’ordre, sans parler du refus inconditionnel
qu’ils affichent face à la candidature de Ouattara.
Depuis, trois gouvernements se sont succédés,
sans que la crise ne soit réglée. Mais bien
entendu, ceux qui sont les plus meurtris sont les populations
étrangères précitées qui
ont bien du mal à se défendre dans les affrontements
qui les opposent aux autochtones ivoiriens. Pire, ces populations
sont aussi celles qui se sont le plus investies dans le foncier,
aux cotés des Ivoiriens, or, peut-être plus que
tous les autres, ce domaine subit les retombées très
graves de la crise sociale.
B - Les retombées foncières
Les problèmes fonciers existent depuis toujours en
Côte d‘Ivoire, du moins depuis les indépendances,
et se sont manifestés à diverses reprises,
à travers de nombreux cas individuels et quelques cas
collectifs, comme les affrontements de petite envergure entre
agriculteurs senoufo et bergers peulhs, ou entre autochtones
ébriés et pécheurs maliens etc. Mais
ces dernières années, le problème foncier
s’est accru, notamment avec la crise dans l’ouest
forestier, entre autochones bété et agriculteurs
allochtones baoulé et les crises qui se succèdent
régulièrement depuis trois ans maintenant entre
autochtones et travailleurs immigrés.
À l’origine, les problèmes fonciers viennent
d’une immense confusion de logiques, créée
par l’insuffisance du droit écrit et par la survivance
de la coutume. L’évolution économique aidant,
des pratiques fonctionnelles de survie se sont imposées
dans les zones rurales, les exploitants non-autochtones se
pliant à la procédure locale d’acquisition
de terrain, très facile et infiniment moins coûteuse
que la procédure administrative. Ceux qui passaient
par la procédure administrative étant de
toutes façons obligés de tenir compte des
villageois qui ne reconnaissent à l’État
aucune compétence sur les terres coutumières.
Les transactions foncières locales se pratiquaient
donc, et sont d’autant plus nombreuses que la culture
d’exploitation est rentable et que le gouvernement Houphoüet
a encouragé les autochtones à céder leurs
terres aux exploitants migrants. Le problème vient
de ce que les autochtones, plongés dans une logique
coutumière, ont toujours envisagé la transaction
comme un prêt (car la terre des ancêtres est sacrée
et communautaire, on ne peut la vendre), alors que les migrants
considèrent avoir acheté la terre, certes
à très bon prix, mais l’avoir acheté
tout de même. À la prétention donc du
droit de propriété des allochtones, s’oppose
le seul droit d’usage reconnu par les autochtones, un
droit pouvant être, selon la coutume, retiré
à tout moment. Cette situation de conflits permanents
mais individuels depuis les indépendances, prend une
autre tournure avec la crise dans la zone ouest du pays, opposant
les autochtones bété aux allogènes agriculteurs
baoulé. Une crise manifestement liée à
l’opposition politique des partis F.P.I. (Front Populaire
Ivoirien) et P.D.C.I. (Parti Démocratique de Côte
d’Ivoire), dont les dirigeants étaient respectivement,
Bété et Baoulé. Cependant, ces conflits
fonciers connaissent leur apogée ces trois dernières
années, avec la généralisation de la
crise identitaire opposant les autochtones de nombreux villages
du centre, du sud, de l’est et de l’ouest, aux immigrés,
principalement burkinabés. Le sentiment de frustration
ressenti depuis un moment déjà par les autochtones,
s’estimant trahis par l’État qui aurait contribué
à les déposséder de leur seule richesse,
la terre, trouve alors sa légitimation dans le principe
d’« ivoirité », prôné
par ce même l’État.
Alors que ce dernier était rapidement intervenu
lors du conflit Bété-Baoulé, en faveur
des allochtones baoulé, il semble au contraire ménager
les différents peuples autochtones opposés aux
allochtones burkinabé. Bref, ceux-ci dont l’implantation
dans les zones agricoles du pays s’est faite parfois
bien avant les indépendances (Anoma, 1977 : 26), sont
accusés à tort ou à raison par les autochtones,
de malveillance, de mépris des coutumes locales, d’appropriations
désordonnées des terres et points d’eau,
et chassés de la région, après affrontement.
En attendant, l’agriculture en a souffert, et la Côte
d’Ivoire s’est faite remarquer sur la scène
internationale, comme pays cultivant la xénophobie.
Aussi, l’État qui s’était particularisé
par un laisser-faire étonnant, semble vouloir régler
la situation, en admettant les droits fonciers coutumiers
d’une part et en sécurisant les droits d’usage
des étrangers d’autres part. Cette loi de 1998
vient donc bien à propos pour gérer la situation
foncière en Côte d’Ivoire. Mais comme nous
l’avons démontré précédemment,
mal appliquée la loi pourrait être extrêmement
dangereuse pour l’équilibre social. Aussi nous
nous permettons de rappeler dans une conclusion, des
points sur lesquels nous estimons qu’une révision
de la loi est nécessaire.
Conclusion
Le succès de cette loi relève, bien plus que
d’une simple mécanique administrative, de toute
une stratégie politique. Comme nous l’avons montré,
le caractère politique des problèmes fonciers
en Côte d’Ivoire ne fait plus aucun doute. De la
capacité de la loi à aborder avec adresse les
aspects politiques du foncier, vont dépendre son acceptation
par les populations et son effectivité dans les différentes
zones rurales.
L’État doit donc veiller à une compréhension
générale, uniforme et fidèle de la loi,
plutôt que de laisser les personnalités villageoises
ou des hommes politiques peu scrupuleux, l’interpréter
au gré de leurs humeurs et de leurs intérêts.
Il doit aussi veiller à la transparence et à
l’équité en ce qui concerne les processus
de renégociation des droits et des pouvoirs fonciers.
Les droits des allochtones étant les plus vulnérables,
il importe qu’ils soient effectivement sécurisés,
et cela en application rigoureuse de la loi.
L’État doit aussi veiller à la possibilité
de recours, après émission des certificats
fonciers, pour permettre de réparer les erreurs et
omissions éventuelles.
Il est nécessaire que l’État emploie un
personnel en nombre suffisant, compétent et en mesure
de faire le déplacement vers les villageois.
Enfin, il convient que le législateur se penche à
nouveau sur les différentes imprécisions
et omissions que nous avons soulignées tout au long
de notre analyse. En effet, outre la nécessité
d’établir une collaboration étroite
avec le plan foncier rural, pour ce qui concerne l’orientation
de la loi et sa mise en œuvre, le législateur
doit s’interroger sur les effets rétroactifs de
la loi, les modalités de redistribution au sein
d’une famille, les loyers, les habitations etc.
Voici ainsi résumées les conditions que nous
estimons nécessaires à la bonne application
de la loi de 1998. Car, si l’intention de l’État
est bien de régler le problème foncier de façon
équitable, le plus important reste de trouver la bonne
méthode et de la faire admettre par tous.
Références bibliographiques
Anoma J., 1977, « Le combat du syndicat agricole africain
», in Fondation Félix Houphouët Boigny,
revue de l’institution africaine de recherche historique
et politique, N° 1, Juillet 1977, 184 p.
Assemian F., 1991, Le droit foncier de l’État
ivoirien, thèse pour doctorat de droit, Paris1, 693
p.
Baulin J., 1980, La politique africaine d’Houphouët
Boigny, Paris édition Eurafor-press, 1980, 215 p.
Chauveau J-P., 2000, La nouvelle loi sur le domaine foncier
rural : formalisation des « droits coutumiers »
et contexte socio-politique en milieu rural ivoirien, septembre
2000, 9 p.
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